Vamos a partir de agora, perfazer um curto voo sobre técnicas e
necessidades básicas quanto à elaboração, redação e consolidação de Leis.
A elaboração de Leis, respeitada
a iniciativa privativa tanto no Executivo quanto no Legislativo, exige acima de
tudo, bom-senso e responsabilidade, pois as leis interferem, direto ou
indiretamente, na vida das pessoas. É preciso conscientizarmo-nos, de que nem
todos os problemas podem ser resolvidos por meio de lei.
De outro modo, uma lei mal feita pode surtir efeito contrário do
esperado, trazendo ainda mais dúvidas à questão que se pretendia esclarecer, e,
dando margem a desnecessárias batalhas jurídicas, ao que se avista, foi o que ocorre no texto recentemente deliberado
nesta Corte, que culminou na surgência da Lei nº 106/13.
A princípio, queremos registrar a enorme dificuldade que temos
enfrentado quando da protocolarização de matérias a tramitarem nesta corte
legislativa para recepção plenária. Até então, busquemos errar o quanto menos.
No entanto, é impossível impedir que as deficiências, somadas umas às outras ao
decorrer das atividades públicas, não produzam embaraços administrativos.
Nosso pronunciamento opinativo que rascunhemos a partir de agora, é na
trilha de interesses condicionados à organização e consolidação dos atos que
compõem o sistema legislativo em Pilão Arcado, a fim de que, estes, sejam
embasados em princípios constitucionais, e obedeçam rigorosamente as técnicas
de redações legislativas, para não serem objetos de recusa ou merecer até
mesmo, análise junto ao poder Judiciário.
É garantia constitucional, revogar total ou parcialmente e reformar os
atos legais. Para isso, antes é obrigatório observar onde e como será a alteração,
para não cometer ato de ilicitude.
Um ato reprovável tem ocorrido com naturalidade em nosso sistema próprio
vigente. Falo daquele que ocorre ao reformar uma norma vigente, pois, com o advento de uma nova proposta, deixam de
fazer cumprir imediatamente, as devidas correções introdutórias na lei, que
chamamos de Lei mãe, ou Lei inicial.
Esta inobservância causa dúvidas na interpretação dos atos e dificulta a
aplicação dos mesmos a quem ou onde é de direito. Neste ritmo, esta atualmente
as constantes alterações oferecidas ao Orçamento 2013, Lei 102/2012. Por medida de segurança e certeza da correta
interpretação das Leis, seria mais do que necessário transcrever na redação
mãe, ou seja, na Lei 102/2012, as modificações que foram produzidas a partir da
lei legalmente acolhida nº 106/2013,
por certo, tal obrigação ainda não aconteceu, pelo menos, não se avista na publicação
da referida norma legal, a encontrar no sitio da imprensa oficial do município de
Pilão Arcado.
Agora, no bem dirigido orçamento municipal, veio a nós, aqui da câmara municipal
uma nova reforma orçamentária, a qual está aparentemente bem próxima daquelas já
produzidas pela Lei nº 106/2013.
Nossas questões duvidosas são: O
que não serviu do texto da Lei nº 106/2013? O que estamos reformando? O
orçamento ou a Lei nº 106/2013? Caso a nova proposta seja aprovada, protocolada
nesta edilidade sob o nº 108/2013, que redação vai para o texto final do orçamento?
Desta última ou da Lei nº 106/2013, atualmente sancionada e não introduzida na
lei mãe? (no Orçamento 2013).
Ainda sobre o embasamento das normas legislativas, e para ratificar
nossa preocupação vamos nos acudir à CF88.
A Carta Maior de 1988, ao tratar do
tema do Processo Legislativo, estabeleceu que fosse editada lei
complementar que dispusesse sobre "a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis" (CF, art. 59, Parágrafo
Único).
Dando cumprimento ao comando constitucional,
o Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar nº 95, de 26 de
fevereiro de 1998, que ditou normas gerais, estabelecendo padrões para a
"elaboração", a "redação", a "alteração" e a
"consolidação" da legislação brasileira.
Em um Decreto Regulamentar nº 2.954/99, recentemente editado, veio a regulamentação
da Lei Complementar nº 95/98, especificando melhor não apenas os
procedimentos de redação e consolidação das leis federais, como também a tramitação dos projetos de lei, medidas provisórias, propostas de
emenda constitucional no âmbito do Poder Executivo, antes de serem enviados ao
Congresso Nacional, e da sanção ou veto de leis pelo Presidente da República.
O referido Diploma legal estabelece, portanto, as normas fundamentais da
elaboração legislativa, especificando as técnicas de redação dos diplomas
legais, de modo a simplificar o ordenamento jurídico e torná-lo mais claro.
Dupla finalidade almejou alcançar o Decreto: institucionalizar, no âmbito
do Poder Executivo, o procedimento de consolidação das normas legais, e cuidar
da qualidade legislativa, fazendo com que os projetos de lei, medidas provisórias e decretos
editados pelo Poder Executivo tenham, em sua redação, a clareza e
objetividade necessárias para a rápida e perfeita compreensão de seu conteúdo
normativo por parte daqueles que estarão sujeitos ao seu império.
A
Leitura e conhecimento do Decreto é de
fundamental importância para todos os operadores do Direito, na medida em que
permite compreender a sistemática seguida na elaboração, alteração e
consolidação das leis, o que torna mais fácil a
captação dos comandos nelas inseridos, já que a vontade do legislador é
veiculada através de uma linguagem técnica que possui seus padrões próprios de
comunicação. (Ives Gandra da Silva Martins Filho, ministro do
Tribunal Superior do Trabalho, mestre em Direito Público pela UnB foi também
subprocurador-geral do Trabalho e assessor especial da Casa Civil da
Presidência da República
Nesse sentido, as principais orientações traçadas
pelo Decreto Federal, e que por simetria acolhemos aqui em Pilão Arcado, em
consonância com a Lei
Complementar nº 95/98, são as seguintes:
a) Evitar a
legislação extravagante – novos comandos legais devem ser inseridos
em leis já existentes,
que tratem da mesma matéria em seu âmbito mais geral, de modo a que, para cada
temática haja apenas uma lei disciplinadora da matéria (art. 6º).
Nesse sentido, o projeto de Consolidação da Legislação Federal, que vem sendo
desenvolvido pelo Poder Executivo, já vai delineando um ordenamento jurídico em
que cada lei básica
reguladora de determinada matéria serve como matriz de consolidação para nela
serem aglutinadas as leis extravagantes que tratem de temas conexos.
b) Evitar remissões apenas numéricas a normas não
contidas na própria lei – o esforço de simplificação do sistema legal
supõe não apenas que possa haver apenas uma lei que
discipline cada matéria específica, como também que não seja necessária a
consulta a outras leis para conhecer o conteúdo concreto de determinado
comando legal (art. 12). Assim, a mera remissão numérica a
preceito de outro diploma legal, sem especificar minimamente seu conteúdo, deve
ser banida como técnica criptográfica de manifestar a vontade do legislador.
c) Menção expressa das normas revogadas por lei nova – A
tradicional cláusula revogatória geral, inclusa no final das leis brasileiras,
expressa sob a fórmula "revogam-se as disposições em contrário",
tem-se mostrado elemento de confusão para o ordenamento jurídico, na medida em
que gera volumosas controvérsias sobre se determinadas normas conflitam ou não
com a nova lei (art. 14).
Daí a necessidade de que sejam expressamente elencadas as normas a serem
revogadas, evitando-se, dessarte, as discussões sobre a vigência, ou não, de
muitos comandos legais.
d) Inserção de novos dispositivos na lei, sem renumeração dos subsequentes – A Lei
Complementar nº 95/98 albergou a técnica alemã de proceder à inserção de
novo dispositivo em lei mediante a utilização de letra maiúscula anexa ao
número do dispositivo anterior ao que será inserido (Ex: art. 432-A). O Decreto
nº 2.954/99 veio a esclarecer dúvida existente sobre o conceito de
"dispositivo" para efeito da aplicação dessa regra, explicitando que
a mesma somente se aplica ao "artigo" ou divisão de texto legal que
lhe seja superior (art. 19, II, e 21).
Assim, no caso de parágrafos,
incisos e alíneas, poderá a inserção ser feita com renumeração dos demais itens
(art. 19, III). Tal orientação justifica-se pelo fato de que o fim visado pela
LC nº 95/98 foi o de
preservar a numeração original dos dispositivos, mormente de códigos ou leis de
elevado número de artigos, cuja memorização advinda do uso frequente da lei, permite a
fácil localização do comando pelo operador do Direito. Ora, a facilidade de
localização de um parágrafo ou alínea dentro de um artigo é notória, não
exigindo a adoção do mesmo critério. A par disso, se, se admitisse a utilização
da letra maiúscula conexa às alíneas novas, teríamos aberrações do gênero
"alínea a-A", o que não se mostra razoável.
e) Sequencias de
incisos de caráter cumulativo ou disjuntivo – Nos dispositivos
compostos de incisos que alberguem condições ou hipóteses de implementação do
comando inserto no caput, ao Decreto exige a utilização das conjunções
"e" ou "ou" no penúltimo item da sequencia, conforme se
trate de condições que devem ser implementadas conjuntamente ou hipóteses que
possuem independência de implementação (art. 19, VII). A medida visa a evitar
as controvérsias sobre o caráter cumulativo ou disjuntivo das sequencias de
incisos que elencam condições para o exercício de direito. Exemplo recente é o
do § 7º do art. 201 da Constituição Federal, tal como alterado pela Emenda
Constitucional nº 20/98, que veiculou a Reforma da Previdência, que dá azo às
controvérsias, na medida em que não deixa claro se os requisitos da idade
mínima e tempo de contribuição são isolados os cumulativos para a aposentadoria
integral.
f) Titulação de artigos – Para
melhor localização e estruturação orgânica dos textos legais, o Decreto sugere
a utilização de título específico para cada artigo ou grupo de artigos,
definindo o tema de que tratam (art. 19, XX). O próprio Decreto segue essa
diretriz, que, calcada no exemplo do Código Penal, mostra extremamente salutar
para o manuseio rápido e eficaz da lei no que se refere à localização
célere de um determinado dispositivo procurado.
g) Técnica Redacional – O
Decreto, na esteira da Lei Complementar, oferece uma série de regras de boa
redação, visando a tornar claros e inteligíveis os comandos legais, de modo a
que sejam de fácil compreensão e não gerem controvérsias sobre seu conteúdo. O
que se recomenda é, basicamente, a redação direta, sem sinonimia, de forma
concisa e com orações curtas, de modo a que cada artigo trate exclusivamente de
um assunto, com seus parágrafos explicitando regras que sejam complementares ao
comando principal ou exceções a ele (art. 20).
h) Identificação das alterações na lei – Para
facilitar a rápida captação do que foi alterado numa determinada lei por outra,
o expediente previsto é a inclusão, no final do texto do artigo cuja redação
foi alterada, da expressão "(NR)", isto é, "nova redação"
(art. 21, II, e). Tal solução se mostrou especialmente necessária para o caso
das medidas provisórias, sujeitas a alterações em suas sucessivas reedições, o
que exige um mecanismo de pronta identificação da alteração sofrida.
i) Republicação de leis alteradas – Outra
medida salutar prevista no Decreto é a da exigência de que os projetos de lei a serem encaminhados ao Congresso Nacional prevendo
alterações significativas num determinado texto legal prevejam dispositivo
final determinando a republicação completa da lei alterada, incluindo também as
alterações anteriores à nova lei (art. 23).
j) Exposição de Motivos dos Atos Normativos – As
exposições de motivos de projetos de lei e medidas provisórias passam a ser
elementos de fundamental importância para a compreensão da vontade do
legislador (mormente em medidas provisórias), uma vez que deverão ser de tal forma
articuladas e fundamentadas que possam constituir não apenas uma perfeita
explicação dos comandos nela inseridos, quanto uma defesa prévia da
constitucionalidade da norma editada (art. 26, parágrafo único).
Verifica-se que a
experiência do Direito Comparado, em termos de técnica legislativa, foi
especialmente aproveitada no Decreto, como no caso dos métodos de triagem
prévia do que merece ser legalmente disciplinado, evitando-se a proliferação de
diplomas legais: trata-se das denominadas "check lists",
onde a opção por editar um determinado ato normativo é precedida de
questionamento detalhado sobre os problemas que requerem solução do tipo
legislativo, as opções ofertadas ao legislador e os possíveis efeitos de cada
opção existente.
As alterações destinam-se a acrescentar, modificar, substituir ou
suprimir dispositivos de uma lei. Entenda-se por dispositivo os artigos,
parágrafos, incisos, alíneas ou itens. Também podem ser alteradas as unidades
superiores aos artigos, tais como subseções, seções, capítulos, títulos, etc. Assim
determina o art. 12 da Lei Complementar nº 95/98, que assim se ecoa.
“Art. 12. A alteração da lei será feita:
I – mediante reprodução integral em novo texto,
quando se tratar de alteração considerável;
II – mediante revogação parcial; (redação da Lei
Compl. nº 107/2001)
III – nos demais casos, por meio de substituição,
no próprio texto, do dispositivo alterado, ou acréscimo de dispositivo novo,
observadas as seguintes regras:”
Pois bem; é fato que o elo entre
leis vigentes e leis que produzem reformas tem de serem observado, coma bem
deixa pacificado nos dizeres do altíssimo professor Ives Gandra da Silva Martins Filho.
Por fim,
alertemos com olhares atentos, sempre direcionados ao bem estar e coletivo da
comunidade. Pois, embora tenhamos cuidados especiais voltados para este tema,
estamos sujeitos ao abismo, infelizmente, como já ocorrera por exemplo, com a Lei nº 04/2008, que instituiu a
Estrutura do Plano de Carreira do Magistério, que efetivou carga horária via
juízo para diversos servidores educacionais, devido a fatos semelhantes e aqui
estampados.
Outra área afetada
quase que diariamente é o nosso papel quanto assessor da Mesa Diretora da Câmara,
onde, muitas vezes ficamos a mercê de
manifestos que deterioram a nossa profissão, tudo por conta da redação final
das leis que não ocorre.
Neste compasso,
fruto de muitos estudos e dedicação, rogamos pelo cumprimento das regras
impostas na Lei nº 95/98 e suas
respectivas regulamentações impostas pelo Decreto nº
2.954/99, para, num futuro próximo, recoloquemos nos devidos
trilhos, o acervo legislativo de Pilão Arcado, Bahia, evitando assim, qualquer
embaraço no sistema político e social em nossa distinta comunidade.
É o nosso
opinativo, que ao final requeremos sua divulgação e utilização.
Diretoria Legislativa
da Câmara Municipal de Pilão Arcado
Pilão Arcado (BA), EM
08 de abril de 2013.
Redovagno Gomes Ribeiro
Diretor Legislativo para assuntos ligados a
assessoria
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